国家农业综合开发办公室主任　卢贵敏

为深入贯彻中央农村工作会议精神和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，认真落实财政部党组关于财政支农工作的安排部署，国家农发办立足自身职能，把支持农业适度规模经营作为新时期工作着力重点，研究制定了《农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见》，并以财政部文件印发实施，确立了“以建设高标准农田为平台、以推进农业产业化为抓手、以发展农业社会服务化为支撑、以简政放权和正向激励为动力”的“四轮驱动”新思路，集中力量，突出重点，因地制宜，综合施策，支持发展多种形式适度规模经营，更好发挥示范引领作用。

坚持以建设高标准农田为平台，夯实农业适度规模经营基础

一、集中连片规划，大规模整建制建设高标准农田。一是认真贯彻落实国务院批复的《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，合理规划区域布局，以乡、村、组为单位，按照集中连片、规模开发和缺什么补什么的原则，大规模建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，显著改善农业生产条件，为促进土地经营权有序流转，实现统一农机化作业、推广良种良法、生产管理以及产品销售创造条件。二是加大中型灌区节水配套改造力度，全面推行中型灌区和高标准农田建设同步规划设计、同步建设实施、同步发挥效益建设试点，为规模化生产经营提供可靠水源保证。三是积极推进以高标准农田建设为平台整合投入支农资金的试点，争取更多渠道资金开展高标准农田建设，使其不仅成为确保国家粮食安全的重要载体，更要成为现代农业规模化种植、机械化耕作、标准化生产和产业化经营的基础平台和生产车间。

二、转变建管主体，加大新型经营主体支持力度。加大对农民合作社、家庭农场、专业大户、产业化龙头企业建设高标准农田的扶持力度，降低“准入门槛”和限制条件，探索先建后补、以奖代补等多种扶持方式，将新型经营主体建设高标准农田试点在全国推开，进一步提高资金扶持比例和投入规模，鼓励新型经营主体增加自筹资金开展高标准农田建设。以此为基础，推进农发机构职能转变，实现由项目“直接实施者”向“监督管理者”角色转变，鼓励、引导以新型农业经营主体为主体开展项目建设和管护，探索建立农发项目建设、使用、管护一体化的新机制，确保项目长期发挥效益。

三、发挥撬动作用，吸引金融社会资本多方投入。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行等金融机构共同开展利用金融社会资金投入高标准农田建设试点，采取贷款贴息、贷补结合等方式，构建财政补助、银行贷款、自筹资金“三位一体”融资新机制，引导和带动国有农场、龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体筹集资金投入高标准农田建设。据初步测算，相对于财政补助方式，这种撬动机制财政资金当年可带动金融资本投入１５～２０倍，同等财政资金投入可建设３倍左右高标准农田。同时，逐步把商业银行、农村信用社等金融机构贷款也纳入贴息范围，吸引更多金融资金投入高标准农田建设。

坚持以推进农业产业化为抓手，激发农业适度规模经营发展活力

一、打造产业集群，构建农业规模化经营产业体系。一方面，根据全国农业优势主导产业布局，组织编制《农业综合开发优势特色产业规划》，因地制宜，突出重点，推进土地治理和产业化经营两类项目深度融合，支持农业产业化龙头企业建设标准化原料基地，发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，发挥集成效应打造区域优势特色产业集群。另一方面，以构建紧密型利益联结机制为切入点，探索农民和合作社持股新机制，引导建立“龙头企业＋合作社＋农户＋基地”的一体化发展模式，进一步延长产业链条，构建各种资源有效利用、比较优势充分发挥、综合效益整体提升的现代农业产业体系，有效带动农业增效农民增收。

二、扩大扶持范围，实现对新型经营主体全覆盖。一是进一步放宽产业化经营项目立项门槛，将经有权部门认定或登记的专业大户、家庭农场、农业社会化服务组织纳入扶持范围，实现对新型农业经营主体的全覆盖。二是对家庭农场、专业大户，重点扶持其从事大宗农产品生产、保障主要农产品供给，发挥其对小规模农户的示范带动效应。三是对农民合作社，重点扶持其为农民提供产前、产中、产后各环节服务，引导带领农户对接大市场，提高农业社会化和农民组织化程度。

三、创新投入机制，探索农业规模化经营投融资新模式。一是进一步完善产业化经营贷款贴息项目扶持方式，将“后选项后贴息”调整为“先选项后贴息”方式，提升财政资金扶持的针对性和精准性。二是扩大产业化经营项目“先建后补”试点省份，探索财政资金扶持农业产业化发展的有效模式。三是在部分省份启动设立“股权投资基金”、“股权引导基金”等项目试点，引导社会资本投入农业综合开发，共同扶持壮大农业新型经营主体。

坚持以发展农业社会化服务为支撑，构建农业适度规模经营服务体系

一、以土地托管为核心，建立新型农业社会化服务体系。发挥基层供销社、农民合作社、专业技术协会、涉农企业等各类合作组织的作用，以扶持土地托管为核心，支持其为家庭农场、专业大户、种植业合作社等新型农业经营主体提供“耕、种、管、收、加、销”全程社会化服务，与农民开展合作式、订单式生产经营服务，组织引导项目区农户组建用水户协会，推动建立适度规模经营模式下低成本、便利化、全方位的社会化服务体系。

二、推动产业融合，建立农产品市场流通服务体系。一是试点支持基层供销社开展产销对接、农社对接，推进一二三产业融合发展，使农民在生产、加工和销售等环节多重受益。二是支持农业产业化龙头企业发展仓储及冷链物流设施，向乡镇和农村延伸生产营销网络。探索对农产品电子商务的扶持政策，支持企业建立电子商务平台及信息化建设。三是加大对新型经营主体规模经营流通环节扶持力度，推动生产环节社会化服务向流通、加工、销售等环节延伸，构建全方位、全链条、全功能的农产品市场流通服务体系。

三、健全运作机制，建立与规模化经营相适应的科技示范推广体系。充分发挥市场机制作用，进一步完善科技推广组织运作机制，重点开展两大合作。一是开展公私合作。重点支持采用政府购买社会服务方式，在项目区大面积集成推广高产高效、生态安全的品种技术，把科技推广与规模开发更加紧密结合起来，努力把项目区建成现代农业科技示范区。二是开展院地合作。允许新型农业经营主体自主选择科技示范推广依托单位，推动其与大专院校、科研院所直接合作，实现供需对接、“研技推”有机融合的科技推广模式。

坚持以简政放权和正向激励为动力，营造农业适度规模经营的良好政策环境

一、推进简政放权，构建有利于改革创新的制度体系和管理机制。一是突出着力重点。在发挥自身优势、履行基本职能的基础上，紧紧围绕中央“三农”工作中心，把推进农业适度规模经营作为当前着力重点，推动业务领域改革创新。二是转变管理方式。进一步明确各级机构职责，简化管理程序，在管理机制和政策上“松绑”，在扶持重点和业务领域上“瘦身”，把资金和项目向支持适度规模经营集中。三是完善制度体系。围绕新时期农发职能和主要任务，做好政策和制度顶层设计，构建精简统一、分级管理、放管结合、务实高效的制度体系，进一步激发内在潜力和发展活力。

二、实施正向激励，鼓励地方开展农业适度规模经营试点。一是发挥中央财政资金导向作用，（下转第５页） 　（上接第４页）鼓励各地因地制宜，积极开展支持农业适度规模经营的建设试点。二是把推进农业适度规模经营工作开展情况纳入资金分配因素，安排专项资金，集中向推进力度大、扶持机制优、建设成效好的区域倾斜，加大正向激励力度。三是大力开展政策宣传和工作研究。开辟《国家农业综合开发简报》专刊和《中国农业综合开发》杂志专栏，发布政策解读，定期公布各地适度规模经营推进情况，开展工作交流和专题研究，认真总结经验、完善政策。

三、监管服务并重，为推进农业适度规模经营提供全面支撑。按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总要求，监督服务并重，为推进农业适度规模经营提供保障和支撑。一是改进监督检查机制。将前置性审批向过程监管和结果监督转变，在年度综合检查中，加大对项目前期工作和在建项目的检查力度，对适度规模经营试点和推进情况实施专项督导。充分发挥各地财政专员办和社会中介机构的优势，实施多元化、多视角、组合式检查。二是推进绩效评价。把扶持农业适度规模经营试点、撬动金融资本建设高标准农田、新型社会化服务体系试点等项目作为绩效评价和工作考评重点，与资金分配挂钩，加大奖优罚劣力度。加强项目后续跟踪服务，提升项目综合效益。三是提升管理效能。加快农业综合开发信息化建设步伐，全力打造“电子农发”，把项目建设和资金管理全过程和各环节嵌入信息系统，为提升项目和资金效益提供技术支撑。